案例解读监察法:留置的目的不是为了单纯办案

2018-10-08   来源:中央纪委国家监委网站

编者按:《中华人民共和国监察法》颁布实施已经半年。学习好、宣传好、执行好监察法,是各级纪委监委的重要任务,是对广大纪检监察干部忠诚履职、干净担当、做好工作的必然要求。中央纪委国家监委网站推出《案例解读监察法》系列报道,结合半年来各级纪检监察机关学法用法实践,通过“案例事例+分析点评”的方式,以案说法,帮助大家更好地学习领会、贯彻落实监察法。

【案例】

A省纪委监委在调查一起职务犯罪案件时,涉案人员H某检举揭发了B市副市长Z某索贿受贿的问题线索。H某曾在B市开发房地产,Z某作为分管城建工作的副市长,先后向其索要了1套在北京的住宅和1辆进口宝马轿车,供其在北京上大学的儿子使用,Z某还多次收受过H某的其他财物合计500万元左右。此外,H某还向纪检监察机关提供了Z某收受其他人贿赂的问题线索。

A省纪委监委经过严格审批后,启动了对Z某的初步核实工作,随着工作的深入,发现问题越来越多,听到风声的Z某和家人也大肆隐匿、转移赃款赃物,把部分赃款赃物退还给行贿人,并让对方“咬死”没有向其行贿,这些导致核查组的外围谈话取证难以取得有效突破。于是,A省纪委监委当机立断,决定对Z某夫妇立案调查,并迅速对2人采取留置措施。

留置期间,调查组安排Z某学习党章,重温入党誓词,精心设计了谈话方案、做其思想工作;Z某查出患有冠心病,调查组安排专家对其病情进行了会诊治疗,并奔赴千里之外为其购买特效药;Z某儿子正值毕业考研,调查组专门安排Z某与儿子通话,让其鼓励儿子认真准备考试,从儿子口中,Z某得知组织上对其关爱有加,而且专门安排人员到学校进行心理疏导,并请辅导员对Z某留置一事进行保密,避免同学议论。

在组织的关心关怀面前,Z某认识到了自己的错误,痛哭流涕、真诚悔罪,很快开口交代受贿数千万元的问题,并写下了深刻的忏悔书。

【解读】

监察法第二十二条第一款规定:“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所:(一)涉及案情重大、复杂的;(二)可能逃跑、自杀的;(三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;(四)可能有其他妨碍调查行为的。”监察法赋予监察机关的十二种调查措施中,留置是一项重要的调查措施。党的十九大报告明确提出“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施”,彰显了以习近平同志为核心的党中央依规治党、依法治国的政治决心和意志品质,是以法治思维和法治方式反对腐败的重要体现,解决了长期困扰反腐败的法治难题,是中国特色社会主义法治建设的重大进步。将留置等调查措施以立法方式确定下来,始于2016年12月25日十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议和2017年11月4日第三十次会议分别通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》和《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。正是在取得试点经验的基础上,2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的监察法对留置措施作出了明确具体的规定。需要说明的是,纪委监委是政治机关,不是单纯的办案机关,讲政治是根本要求。留置的目的不是为了单纯办案,而是在有限的时间和空间内,通过对一个个犯了错误的个体进行改造,实现自我净化、自我纠偏,增强党员干部队伍的先进性和纯洁性。留置是为了转化人、挽救人,不是为了惩罚人。监察机关不是司法机关,调查权不是侦查权,留置不同于刑事诉讼法规定的逮捕、拘留等限制人身自由的强制措施。对留置对象要注重加强思想政治工作,通过开启心灵,促其真诚悔过。从监察法第二十二条的规定看,留置既可用于调查严重职务违法,也用于调查职务犯罪。各级纪检监察机关应当综合运用相关调查措施,避免单纯依赖留置措施、单纯注重口供的片面思维,确保调查工作取得最佳效果。实践中已有大量案例表明,留置措施在反腐败、惩治职务犯罪方面发挥了重大作用。

与“两规”相比,留置具有三个显著特点。一是留置对象范围广泛。留置对象可以是监察法第十五条规定的所有公职人员和有关人员,有助于实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。二是留置措施的法定性,即具有我国法律赋予的强制性,可以在法律规定的时间内要求被调查人交代涉嫌违法犯罪事实。而“两规”只是对违反党纪和行政纪律、行政法规的调查对象所涉及问题要求作出“说明”和“解释和说明”,纪检监察机关调查情况属实的,可依据党纪、政纪和行政法规作出处理决定。在全国人大常委会《决定》和监察法出台前,如果纪检监察机关发现涉嫌职务犯罪行为的,只能移送检察机关侦查和起诉。三是使用证据的直接性。留置讯问取得的证据可以直接作为移送检察机关起诉和审判机关审判的证据,而原来通过“两规”取得的口供笔录等移送后还需要由司法机关重新固定、转化后才能作为诉讼证据在起诉和审判环节使用。

一般而言,采取留置措施需要满足三个要件:一是涉案要件。留置适用的违法犯罪行为主要是贪污贿赂、失职渎职等行为,而且是严重的,轻微的一般不采取留置措施。二是证据要件。留置的证据要件,是监察机关已经掌握部分违法犯罪事实及证据,且仍有重要问题需要进一步调查。三是具备下列法定的情形之一:(1)涉及案情重大、复杂的;(2)可能逃跑、自杀的;(3)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;(4)可能有其他妨碍调查行为的。留置的上述三个要件相互联系、缺一不可,必须严格掌握,只有同时具备这三个要件,才能对被调查人实施留置。比如本案例中,被调查人涉嫌受贿犯罪,省纪委监委已经掌握大量问题线索,并发现被调查人大肆隐匿、转移赃款赃物,到处找人串供,具备了留置的三个要件,所以省纪委监委按程序对其采取了留置措施。

实践中,采取留置措施应当注意三点:一是留置措施必须依法严格掌握,慎重使用。留置措施是监察机关调查严重职务违法和职务犯罪的重要手段,必须坚持“宽打窄用”,严格遵守审批程序。二是采取留置措施前必须做实初步核实工作。留置是法定措施,有严格的时限规定,这就倒逼监察机关要尽可能通过初核把基础工作做扎实。三是必须牢牢守住安全这个底线。留置期间务必保障被留置人员的饮食、休息和安全,要有针对性地提供医疗服务,尤其是要加强安全保障,确保不发生安全事故。

——摘自方正出版社《<中华人民共和国监察法>案例解读》

 

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